中共十八届三中全会提出：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。”2014年4月23日，国务院常务会议决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目，并在铁路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程等方面，首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。在此背景下，国家相关部委陆续开始着手PPP模式的顶层设计，出台一系列相关政策文件。
一、什么是PPP模式？
（一）PPP模式的概念所谓PPP模式是指政府和社会资本合作发展基础设施或者公共服务；最早提出和采用PPP模式发展基础设施和公共服务的是英国，后来被欧美国家广泛采用，
（二）ppp模式的产生的背景
PPP模式的产生，由于政府人力、物力、财力所限，政府不能独立完成本应当由政府部门提供的城乡基础设施和公共服务，因此，政府通过引入民间资本发展城乡基础设施和公共服务，以此满足社会公众需求，减轻政府负担。
（三）PPP模式的应用范围
PPP模式主要应用于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业。
我国是最近几年正式提出PPP模式，但实际上PPP模式早已在如道路交通、污水处理等基础设施领域广泛应用，具体方式有BT、BOT、TOT、BOOT等，典型项目有2008年北京奥运鸟巢项目、北京4号线项目（a段由北京市政府自行出资修建，b段则由香港地铁投资修建，4号线修建完成后，政府修建的a段以低价出租给由港铁、京投、首创合资成立的特许经营公司——京港地铁公司，京港公司通过经营4号线收回投资）、成都六水厂B厂项目（该项目是1997年1月经国家计委批准立项的全国第一个城市供水设施BOT试点项目，经一年多的国际公开招标，中标方是法国通用水务集团、日本丸红株式会社的投标联合体。）
（四）ppp模式的意义
从公共事业的需求出发，利用民营资源的产业化优势，通过政府与民营企业合作，共同开发、投资建设，维护运营公共事业的合作模式，达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同分担责任和风险。
对于政府部门而言，政府需要资本发展基础设施和公共服务事业，对于民间资本而言，要将过剩资本转化为生产力，二者借助PPP模式而紧密联系在一起。
二、ppp模式在我国的发展现状
虽然，PPP模式早已经在我国开始应用了，双方大都还处在从过去的模式中寻找突围，但一直未找到突破口。一方面各地政府不断推出大量的PPP项目并未引发社会资本的积极响应；另一方面地方政府却又在不断的在寻找新的融资方式，如建立城镇化建设基金。同时社会资本对PPP的应用大部分还停留在传统的项目操作模式阶段。
三、PPP模式需要重点关注的问题
把握相关政策，防范政策风险
中央规范性文件旨在确定和鼓励PPP模式的发展，部委规章和规范性文件对PPP模式的操作进行实际指导，而地方性文件主要规定PPP模式的执行实施。在没有明确、完善的PPP立法时，民间投资者需要把握相关政策，防范和控制政策风险。熟悉相关法律，防范法律风险，PPP项目并不是一个简单的政府和民间投资合作协议关系，一个PPP项目一般由多个法律关系组成，涉及到民事、刑事、行政等多个领域的法律法规，如土地、环境、价格、预算、采购、行政许可等各个方面的法律法规。
PPP模式涉及到政府、项目公司、投资者、贷款人、建筑承包商和购买人或用户等诸多主体，以及国际投资、项目融资、公司证券、税收、承包、合同、担保、技术转让、招标投标与行政管理等众多的法律关系。
从PPP项目整个项目结构流程分析，PPP项目主要涉及以下六个方面的法律关系：1、政府与投资者之间的特许经营合同关系；2、投资者作为股东与项目公司之间的法律关系；3、项目公司与设计、建设公司之间的发包与承包方的法律关系；4、项目与购买服务或产品的买卖法律关系；5、政府对项目公司经营的监管法律关系；6、政府收回PPP项目的法律关系。
四、甄选、识别项目，把控市场风险
1、前期准备阶段，对PPP项目的考察
作为投资者，需要知道：如何评估项目的市场需求和政治需求，如何进行PPP项目的“物有所值”评价，如何进行PPP项目的“财政承受能力评估”，如何根据项目不同特点选择操作模式，如何根据项目特点进行风险合理分配和管理，如何进行PPP项目交易结构设计，如何构建PPP项目的合同体系，如何进行项目监管结构设计，这都是投资者在进行投标是必须考虑的问题。
这些问题只有放到特定的PPP项目才能够得出正确的结论，做出正确的判断。若判断失误，对政府而言，将会出现重复建设的局面；对投资者而言，将会承担巨大经济损失的风险。当然，这些都可以经过专业机构的指导作出有效的判断。
2、参与PPP项目投标阶段
在经过考察后，对于有投资价值的ppp项目，需进行投标准备工作，制定投标策略。
这个阶段需要明确：政府采购要求；PPP项目采购步骤和要求；本次PPP项目投标和评标的特点；针对本次招标中的核心问题（如回报机制、定价机制、产出标准、项目风险控制等）作出有利的判断，确保中标。
3、项目谈判和设计阶段
中标之后，进入项目谈判阶段，需要对项目的交易结构、合同体系、融资方式以及应急措施等进行协商谈判。
我国此前的PPP合作模式主要可以分为：一是政府注资+特许经营模式（一种特许经营的标杆模式，适合于经营性项目）；二是政府授权+特许经营+购买服务的模式（也是一种特许经营的标杆模式，适合于经营性项目）；三是政府注资+股权合作模式。但目前PPP合作模式主要是由民间资本自行融资、建设、经营，最后无偿移交给政府，政府在这个过程中主要作用是服务、配合、支持和监管，其次是根据项目情况给予补助，承担政策风险。现在的PPP模式相比传统的BT、BOT等模式，有着明显的优势，主要从三个方面来看：对政府来讲，不仅可以减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，还能有效促进政府职能转变，减少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上；对企业来讲，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽了私人部门发展空间，进一步激发非公有制经济的活力；对社会来讲，通过“让专业的人做专业的事”，能够提高公共产品供给效率。
PPP项目合同体系的构成及核心条款的设计，包括但不限于；PPP项目特许经营协议的核心条款设计；PPP项目投融资合同核心条款的设计；PPP项目工程建设合同核心条款的设计；PPP项目运营和服务合同核心条款的设计；PPP项目风险转移与规避合同条款的设计；
PPP项目收入和回报合同核心条款的设计等。PPP项目中任何一个合同出现差错，都将可能影响到整个项目预期目标的实现。合同的内容决定了PPP项目的风险程度和合同主体在PPP项目中的法律地位
PPP项目融资主要明确以下内容：融资参与方及其关系；PPP项目融资的主要模式；PPP项目融资银行的合作；PPP项目融资风险点及控制。PPP项目融资方式相比之前，对投资者自有资金要求并不高，PPP项目融资主要依靠的是PPP项目收益情况和风险程度，而不是投资者的资信能力，主要方式是以项目未来收益通过发行公司债券、项目股权融资、银行借贷、融资租赁、资产证券化、私募基金等多种方式。不同的PPP项目均可以采用多种融资方式，但不同PPP项目融资规模、融资结构不尽相同。
应急措施主要是针对出现人为和非人为因素导致PPP项目不能有序运作时，如何保证满足社会公众对基础设施和公共服务产品的需求。
除上述的主要风险外，还有政府违约的法律风险、各参与方违约的法律风险，这些都需要完善的合同和协议事前防御，也需要健全的机制对各种风险有事中处理，事后也需要各方诚信友好地执行。
总之，按照谁最能控制风险谁承担的原则，构建均衡的风险分担与防范机制。一般来说，政治风险由政府承担，商业风险由项目公司承担，不可抗力险协商解决；原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。
五、PPP项目案例————北京4号线
北京市政府在地铁4号线项目的实施上，为了吸引社会投资，将其中盈利部分分离出来，通过PPP模式进行特许经营。该工程总投资约153亿元，全部建设内容被分为A、B两部分。市政府（由北京市基础设施投资有限公司代表出资）与由社会投资者（包括香港地铁公司、北京首创集团公司）组建的北京地铁4号线特许经营公司（简称“特许经营公司”）签订《特许经营协议》，由政府负责A部分（包括车站、轨道、洞体等土建工程及征地拆迁等），投资额约107亿元，由已成立的北京地铁四号线投资有限责任公司（简称“四号线公司”，即“建设公司”）按招投标制度组织建设；特许经营公司通过私人投资、向公众投资者募集或举债等方式筹集资金，负责B部分（包括车辆、通信、信号、供电、监控、暖通空调、自动售检票系统、车辆段及停车场中机电设备等运营设施等），投资额约为46亿元。
项目建成后，特许经营公司以租赁的形式取得A部分资产的使用权，负责4号线全线的运营管理、全部设施（A、B两部分）的维护和除“洞体”外的资产更新，以及站内的商业经营，提供地铁客运服务，并通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。政府将其投资所形成的资产以“象征性”的价格租赁给特许经营公司。政府对其投入资产享有所有权而无对等的收益权。特许经营公司对政府投资享有使用权和收益权。同时政府要根据特许经营公司所提供服务的质量、效益状况等指标，对其进行考核，采取相应的激励与约束措施。在项目执行过程中，如果特许经营公司发生违约事件，政府将有权收回项目的经营管理权，处置项目资产。特许经营期分为试运营期和正式运营期，自试运营日起，特许经营期30年。特许期结束后，特许经营公司无偿将项目全部资产移交给政府指定部门及四号线公司。
